공실 상가·지식산업센터, 주거로 바꾼다? “특별법”이 성공하려면 무엇을 풀어야 하나

부동산 침체가 길어지면서 상가 공실과 지식산업센터 공실은 이제 지역을 가리지 않는 구조적 문제로 번지고 있습니다.

정부는 2026년 상반기, 공실 상가·지식산업센터 일부를 주거용으로 전환할 수 있게 하는 특별법을 추진할 예정이라고 합니다. ‘비어 있는 건물을 주거로 돌려 돌파구를 만들자’는 취지 자체는 이해가 됩니다.

하지만 현장에서 이 정책이 실제로 작동하려면 “규제를 완화한다”는 문장 하나로는 부족합니다.

용도변경은 단순 행정 절차가 아니라, 주차·소방·피난·지구단위계획·소유자 동의 등 여러 층위가 얽혀 있는 복합 문제이기 때문입니다.

1) 공실은 숫자로 이미 ‘경고’가 울렸다

상가 공실은 꾸준히 늘고 있습니다.

신도시뿐 아니라 서울 핵심 상권에서도 “비어 있는 1층”은 흔한 풍경이 되었습니다.

더 심각한 것은 지식산업센터 공실입니다.

일부 지역은 공실률이 30~40%를 넘어가고, 특정 도시는 70% 수준이라는 말까지 나옵니다.

공급은 늘었는데 경기 둔화와 기업 수요 감소가 겹치면서, 구조적으로 ‘채워지지 않는 상자’가 된 셈입니다.

이 상황에서 “공실을 주거로 전환”은 분명 매력적인 카드입니다.

하지만 문제는 가능성이 아니라 실행성입니다.

2) 업계가 우려하는 첫 번째: 수익 구조가 다르다

상가와 주거는 임대료 구조가 다릅니다.

주거는 월 80~90만 원으로도 시장이 성립하지만, 상가는 월 200~300만 원을 기대하는 구조가 흔합니다.

즉, 상가 소유자는 “주거 전환”이 결국 수익 감소로 이어진다고 판단할 수 있습니다.

정책이 열려도 시장이 움직이지 않는 이유가 여기서 생깁니다.

3) 두 번째: ‘특별법’만으로는 안 풀리는 핵심들

생활숙박시설(생숙) 용도전환 사례를 보면 이미 답이 나왔습니다.

법이 발표되고 공포되어도 현장에서 걸리는 지점이 해결되지 않으면, 사람들은 몇 년씩 ‘희망고문’을 겪습니다.

이번 공실 상가 전환도 마찬가지입니다.

(1) 지구단위계획(지단) 규정

지식산업센터는 지구단위계획 구역에 묶인 경우가 많습니다.

그 안에서 주거 용도가 가능한지부터 풀지 않으면, “전환 허용”은 선언으로 끝날 수 있습니다.

(2) 주차가 가장 크다

주거는 상가보다 주차 기준이 강합니다.

게다가 주차는 지자체 조례가 적용되기 때문에, 조례를 바꾸지 않는 이상 물리적으로 맞추기 어렵습니다.

특별법이 성공하려면, 지자체 조례에 막히지 않도록 중앙 차원의 정합성까지 설계해야 합니다.

(예: 부담금·대체 설치·공영주차 연계 같은 현실적인 수단 포함)

(3) 소방·피난·설비 기준

주거는 상가보다 안전 기준이 다릅니다.

스프링클러, 피난 동선, 방화구획, 정화조·환기 같은 요소들이 함께 따라와야 합니다.

(4) 대지 안의 공지, 계단·장애인 규정 등 ‘물리적 불가능’

도심 꼬마빌딩(근생)을 주거로 바꾸려 해도

대지 안의 공지, 인접대지 이격거리, 계단 폭, 장애인 동선 같은 규정 때문에 공사를 해도 완성 자체가 불가능한 경우가 나옵니다.

이건 “규제를 조금 완화”하는 정도가 아니라, 전환을 위한 별도 기준 체계가 필요합니다.

4) 세 번째: 집합건물은 ‘소유자 동의’가 난관이다

지식산업센터나 상가 건물은 대부분 집합건물입니다.

한 사람이라도 반대하면 사업이 멈출 수 있습니다.

따라서 특별법에는 단순 허용이 아니라,

• 동의 요건을 어떻게 설계할지

• 어떤 범위에서 다수결/특별결의가 가능할지

• 반대자 권리 보호 장치를 어떻게 둘지

  같은 실무형 장치가 함께 들어가야 현실에서 굴러갑니다.

5) 리모델링 비용은 ‘법’이 아니라 ‘돈’ 문제다

상가를 주거로 바꾸면 단순 칸막이 수준이 아닙니다.

난방(바닥난방), 급배수, 환기, 단열, 방화·피난, 실내 마감 등

주거 성능으로 올리는 비용이 상당합니다.

결국 “전환 허용”만으로는 부족하고,

전환이 일어나도록 하는 금융·세제·인센티브가 맞물려야 합니다.

6) 결론: 죽어가는 경기를 살리려면 ‘혁신’이 아니라 ‘실행 가능한 혁신’이 필요하다

지금의 공실 문제는 단기 침체가 아니라 구조 변화입니다.

인구 구조가 바뀌고, 소비와 업무 방식이 바뀌고, 도시는 재편됩니다.

따라서 해법도 기존 틀을 조금 손보는 수준으로는 어렵습니다.

특별법이 효과를 내려면,

• 지구단위계획

• 주차 조례

• 소방·피난 기준

• 물리적 불가능 규정(대지 안의 공지 등)

• 집합건물 소유자 동의 구조

• 리모델링 비용(인센티브)

  이 “현장의 장애물”을 한 패키지로 해결해야 합니다.

그렇지 않으면 생숙 사례처럼, 발표는 화려하지만 현장에서는 멈춰 서는 또 하나의 희망고문이 될 가능성이 큽니다.

생활숙박시설 → 오피스텔 용도변경을 위한 화재안전성 인정기준

1. 제정 배경

• 생활숙박시설을 주거용으로 합법적으로 사용하려면 오피스텔로 용도변경 필요.

• 그러나 복도폭 기준(1.8m)을 충족하지 못해 변경이 불가능한 사례가 많았음.

• 이에 「건축법 시행령」 개정(2025.4.15, 2025.7.16 시행)으로, 소방서장 검토 + 지방건축위원회 심의를 거친 경우 복도 유효너비 1.5m 이상도 인정하도록 기준 완화생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

2. 주요 내용

(1) 적용범위 (제2조)

• 복도 유효너비를 완화 적용하려는 경우,

• 화재위험성 및 피난안전성 검토를 거쳐 오피스텔로의 용도변경에 적용생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

(2) 사전확인 절차 (제3조)

• 신청자는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 사전확인 신청.

• 제출서류:

  • 변경 전·후 평면도

  • 내화·방화·피난·건축설비 관련 도면

• 행정기관은 20일 이내에 화재안전성 인정 대상 여부를 통보생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

(3) 화재안전성 사전 검토 (제4조)

• 신청자는 소방시설·피난안전 성능 등을 **전문업체(소방시설공사업법 기준 자격 보유)**에 위탁 검토 가능생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

(4) 화재안전성 인정 절차 (제5조~제6조)

• 관할 소방서장에게 신청 → 성능위주설계 평가단(5~9명) 검토 필수.

• 검토 기준:

  • 화재·피난 모의실험 결과

  • 계단 포함 피난경로 안전성 확보

• 예외: 6층 미만 + 해당 층 연면적 300㎡ 미만은 모의실험 생략 가능생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

(5) 지방건축위원회 심의 (제7조)

• 소방서장 인정 후 지방건축위원회 심의.

• 심의 내용:

  • 변경허가·신고 적정성

  • 피난시설·방화구획 적합성

  • 용도변경 타당성생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

(6) 용도변경 신고 및 검사 (제8조)

• 용도변경 신고 시,

  • 화재안전성 검토결과서

  • 건축위원회 심의결과 첨부 필요.

• 시장·군수·구청장은 현장검사로 설계도서와 일치 여부 확인생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

(7) 시행 및 적용례

• 고시는 발령 즉시 시행.

• 단, 2024.10.16 이전 허가 신청분에는 적용하지 않음생활숙박시설의_오피스텔_용도변경을_위한_화재안전성_인정기….

3. 정리

• 이번 기준 제정으로, 복도폭 1.5m 이상도 조건부로 인정 가능.

• 절차:

  1. 사전확인 → 2) 소방서장 화재안전성 검토 → 3) 지방건축위원회 심의 → 4) 용도변경 신고.

• 안전성 검토를 강화하면서도 생활숙박시설의 합법적인 주거 전환이 가능해짐.

--- 관련기사

당초 생활형숙박시설로 허가됐다가 오피스텔로 용도변경이 이뤄진 안양 소재 건물.

생활형 숙박시설의 주거용도 사용이 금지됐지만 여전히 경기도 내 2만3천여 호에 달하는 생활형 숙박시설이 숙박업 등록을 하지 못하고 있다.

숙박업으로 등록하지 않을 경우 주거용도 사용 여부를 조사해 이행강제금이 부과될 예정이지만, 대부분의 시설은 금전 등의 문제로 오피스텔로의 용도 변경이 어려운 처지임을 호소한다.

3일 도에 따르면 지난 5월 기준 도내 3만7천여 호에 달하는 생활형 숙박시설 가운데 1만3천500여 호(36%)만 숙박업 등록을 마친 상태로, 나머지 2만3천500여 건은 아직 숙박업으로 등록되지 않은 상태다.

생활형 숙박시설은 장기 체류 관광객 유치를 위해 지난 2012년 도입됐지만 관련법상 주택으로 인정되지 않으며 시행사 측이 공공시설물 확보 의무를 지지 않아도 되거나, 양도세나 취득세 등 부동산 규제를 피할 수 있다는 점에서 인기를 끌었다.

그러나 정부는 지난 2021년 5월 건축법 시행령 개정을 통해 주거 용도로 사용하는 생활형 숙박시설을 오피스텔로 전환토록 하고, 이를 지키지 않을 경우 이행강제금을 부과하도록 했다. 기초지자체 등이 건축과 사업 인허가 등 다양한 법적 절차를 내주는 과정에서 눈 감고 있던 생활형 숙박시설의 주거 용도 사용 여부가 갑작스레 법 테두리 안으로 들어온 셈이다.

상황이 이렇자 도는 지난해 9월 기준 800여 건에 불과하던 생활형 숙박시설의 숙박업 등록을 올해 1만3천500여 호까지 늘린 상태지만, 정부의 이행강제금 부과 유예 기간인 올해 말까지는 추가적인 숙박업 등록건수가 많지 않으리라 예상하고 있다. 뿐만 아니라 지난 5월 기준 준공이 예정돼 있거나 현재 건축 중인 도내 생활형 숙박시설은 1만2천여 건에 달하는데, 이 역시 숙박업 등록을 마치지 않고 거주할 경우 관련법에 따라 이행강제금이 부과될 예정이어서 일부 수분양자들은 시행사 등을 대상으로 분양계약 취소를 요구하는 소송을 진행하는 경우도 발생하고 있다. 최근 안산의 한 생활형 숙박시설도 수분양자들이 ‘2021년 6월 물건을 분양받을 당시 주거시설로 안내받았다’고 주장하며 시행사 등을 상대로 소송을 제기한 상태다.

문제는 생활형 숙박시설을 오피스텔로 용도변경하려면 조례나 관련법 등에 따라 주차장 등 공공시설물을 확보해야 하거나 오피스텔 건축기준에 맞춰 추가 공사를 진행해야 하는 등 숙박시설 소유주에게 경제적 부담이 가해진다는 점이다.

정부가 지난 2021년 10월부터 오피스텔로의 용도변경 기준을 완화하며 발코니를 허용하거나 전용출입구 설치, 바닥난방 설치 제한 등 규정을 적용하지 않기로 했지만, 도내 생활형 숙박시설 가운데 오피스텔로 전환된 사례는 3천여 호(약 8%)에 불과하다.

도 관계자는 "현재로서는 소유주 등과 접촉해 숙박업 신고를 유도하는 등 지속적으로 현행법에 따른 조치를 안내할 수 밖에 없는 상황"이라며 "제도 개선 사항이 도출될 경우 중앙부처에 개정을 건의할 예정"이라고 말했다.

출처 : 기호일보 - 아침을 여는 신문(http://www.kihoilbo.co.kr)

8일 '생숙 복도폭 완화 가이드라인' 지자체 배포…시한 내 신고 당부

국토교통부와 소방청은 8일 생활숙박시설(이하 생숙)의 신속한 합법사용 지원을 위한 '생숙 복도 폭 완화 가이드라인'을 마련해 전국 지방자치단체에 배포한다고 밝혔다.

이번 가이드라인은 국토부가 지난해 10월 16일 발표한 생숙 합법사용 지원방안의 후속 조치다.

주요 내용은 신규 생숙 개별분양 제한, 숙박업 신고 독려, 용도변경 지원으로 다음 달 말까지 숙박업·용도변경 신청 때 이행강제금 부과를 2027년 말까지 유예하는 것이다.

그동안 국토부는 지원방안에 따라 복도 폭이 좁아 용도변경이 어려웠던 생숙에 대해 복도 폭 기준을 유연하게 적용할 수 있도록 건축법 시행령을 개정하고 세부 행정규칙을 제정한 바 있다.

서울 시가지 모습. 2024.1.30. (ⓒ뉴스1, 무단 전재-재배포 금지)

이번에 배포한 가이드라인은 법령 개정사항이 현장에서 원활하게 작동할 수 있게 법령에서 정한 적용 대상 및 요건과 복도 폭 완화 절차를 체계적으로 정리하고 화재안전성 검토·인정 방법을 구체화하기 위해 마련했다.

이번 가이드라인은 지원방안을 발표한 지난해 10월 16일 이전에 건축허가를 신청한 생숙 용도 건축물 중 양옆에 거실이 있는 복도(중복도)의 유효너비가 1.8m 미만인 경우에 적용한다.

건축주는 용도변경 때 복도 폭 기준 완화를 적용받기 위해서 지자체 사전확인, 전문업체의 화재안전성 사전검토, 관할 소방서의 화재안전성 검토·인정, 지방건축위원회 심의를 거쳐야 한다.

용도변경을 신청하려는 건축주가 보유한 생숙이 가이드라인 적용 대상인지 여부를 지자체에 확인한다.

가이드라인 적용 대상일 경우, 건축주가 전문업체에 의뢰해 피난·방화 성능 보강 방안을 마련하고 모의실험을 거쳐 화재안전성을 확보한다.

이후 관할 소방서에 지자체의 사전확인 결과서와 화재안전성 검토 신청서 등 관련 서류를 첨부해 화재안전성 검토를 신청하면 관할 소방서장은 평가단을 구성해 신청내용을 검토한 뒤 건축주에게 화재안전성 인정 여부를 통보한다.

건축주는 건축허가 관할 지자체장에게 지방건축위원회 심의를 신청하고 심의가 의결되면 화재안전성 검토 결과서, 지방건축위원회 심의 결과서 등 관련 서류를 첨부해 용도변경을 신청한다.

국토부는 가이드라인에서 정한 절차가 지자체 사전확인부터 용도변경 신청까지 여러 단계로 이어져 다음 달 말 시한까지 용도변경 신청이 어려울 수 있다는 점을 고려해 지자체 사전확인 전후 용도변경 의사표시를 분명히 하고, 후속 절차를 단계적으로 이행해 나가는 건축주에 대해서는 용도변경 신청을 완료한 것으로 간주할 예정이다.

국토부는 생숙 합법사용 지원방안의 후속 제도개선 조치가 완료돼 다음 달 말까지 지자체 지원센터 등에서 용도변경 신청 등을 하도록 당부했다. 10월부터는 용도변경 신청이나 숙박업 신고가 안 된 생숙을 대상으로 점검해 시정명령 등의 조치를 하기로 했다.

가이드라인 전문은 국토교통부 누리집(www.molit.go.kr)의 '뉴스·소식/공지사항', 소방청 누리집(www.nfa.go.kr)의 '법령정책/법령정보/법령자료실'에서 확인할 수 있다.

이상주 국토부 국토도시실장은 "그동안 복도 폭이라는 물리적인 한계 때문에 오피스텔로 용도변경이 어려웠던 생숙도 일정 비용 부담으로 합법적으로 사용할 수 있는 방안을 마련했다"고 말했다. 

이어 "아직 용도변경이나 숙박업 신고를 안 한 생숙이 4만 3000실이 남아있어 불필요한 갈등을 최소화할 수 있도록 각 지자체는 적극적으로 생숙 소유자에게 용도변경 또는 숙박업 신고를 안내해 달라" 당부했다.

홍영근 소방청 화재예방국장은 "이번 가이드라인은 생활숙박시설의 화재안전성을 검토할 수 있는 제도적 기반을 마련하기 위해 관계기관 협의를 거치고 관할 소방관서의 의견을 받아 적극적으로 검토했으며 지자체의 사전확인을 거친 경우 화재안전성의 인정을 위해 관할 소방서를 찾아 화재안전성 인정 절차를 진행해 주기 바란다"고 말했다.

문의: 국토교통부 건축정책관 건축정책과(044-201-3757), 건축정책관 건축안전과(044-201-4992), 소방청 화재예방국 소방분석제도과(044-205-7522)

[출처] 대한민국 정책브리핑(www.korea.kr)

창원특례시의회는 지난 21일 창원시가 제출한 제1회 추가경정예산안에서 5400만 원을 삭감하는 것으로 의결하며, 제143회 임시회를 마무리했다.

의회는 창원 안민고개 의병제, 시민 어울림 음악회, 아시아 미술제, 드론스포츠대회 등 예산 요구액 8500만 원 가운데 5400만 원을 삭감했다. 예산을 과다 편성했다거나 불요불급하다는 이유로 조정했다.

나머지는 창원시가 편성한 대로 의결했다. 시는 기정 예산 대비 4163억 원 증액한 4조 1880억 원 규모 추경안을 제출했었다.

이날 제2차 본회의에서는 '이민자 사회통합 지원정책 마련 촉구 건의안(김영록 의원)', '생활숙박시설 용도변경 제도 개선을 위한 건축물의 분양에 관한 법률 개정 촉구 건의안(진형익 의원)' 등 2건이 채택됐다.

김영록 창원시의원, 건의안 채택

진형익 "생활숙박시설 제도 개선"

김영록 시의원

창원특례시의회(의장 손태화)는 지난 21일 인구 절벽 문제에 직면한 가운데 외국인 인재와 노동력 유치 등을 위해 '출입국·이민청' 설립이 필요하다고 촉구했다.

김영록 의원(국민의힘, 가음정·성주동)은 이날 제143회 임시회 제2차 본회의에서 '이민자 사회통합 지원정책 마련 촉구' 건의안을 대표발의했다. 건의안은 만장일치로 채택됐다.

김 의원은 국내 체류 외국인이 점점 늘고 있으며, 체류 유형 또한 다양해져 효율적인 정책적 대응이 필요하다고 강조했다. 외국인 유치가 국가 생존 전략 요소로 부각되고 있음에도 제도적 기반만 갖췄을 뿐 여전히 인프라는 부족하다고 했다.

또한, 과거에는 결혼이민자와 다문화가족 등 유형이 이민정책의 대상이었다면, 최근에는 유학생, 전문인력, 동포 등 다양해지고 있다는 게 김 의원의 설명이다.

진형익 시의원

김 의원은 "외국인이 한국 사회에 안정적으로 정착할 수 있는 정책, 문화적 기반 마련이 선행돼야 한다"며 "정책 방향이 '몇 명에게 비자를 줄 것인가'에서 '그들이 어떻게 한국에서 살아갈 수 있을까'로 전환돼야 한다"고 말했다. 이어 "분산된 다양한 외국인 관련 정책을 하나로 통합하고, 정착 지원과 사회통합을 체계화할 수 있는 출입국·이민청 설립이 필요하다"고 강조했다.

이날 시의회는 진형익 의원(더불어민주당, 비례대표)이 대표발의한 '생활숙박시설 용도변경 제도 개선을 위한 건축물의 분양에 관한 법률 개정 촉구 건의안'을 채택했다. 건의문은 건축물분양법을 개정해달라는 내용이다.

진 의원은 최근 정부가 '생활형숙박시설 합법 사용 지원 방안'을 마련했음에도 현장에서는 정책이 작동하지 않고 있다고 했다. 올해 2월 기준 전국적으로 약 11만 실 가운데 신청을 마친 사례는 2%(2132실)에 불과하다.

진 의원은 "현실적인 어려움은 법에서 규정한 '수분양자 전원 동의(100%)' 요건"이라며 "연락이 닿지 않으면 전원 동의를 받기 어려운 상황"이라고 말했다.

진 의원은 창원에서도 같은 문제로 주거권 침해 호소가 이어지고 있다고 설명했다. 또한, 전국적으로 확산되고 있는 문제인 만큼 수분양자의 권익 보호를 위해 법 개정이 시급하다고 했다.