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개헌, 대선의 격전지로…이재명 ‘연임제’ vs 김문수 ‘중임제’

정치가 헌법을 다시 묻는다…국가를 어떻게 설계할 것인가, 권력을 누구의 손에 둘 것인가

[직썰 / 안중열 기자] 2025년 대선의 최대 격전지로 ‘헌법’이 부상했다. 1987년 민주화 이후 38년 만에 권력의 설계도를 다시 짜야 할 시점이라는 질문이 정치의 중심에 떠오른 것이다. 이번 개헌 논의는 연임제와 중임제라는 임기 구조의 선택을 넘어, 국가는 무엇을 보장해야 하며 권력은 어떻게 절제돼야 하는지를 둘러싼 정치 철학의 대결로 비화하고 있다.

◇“연임제 vs 중임제, 철학이 다른 두 국가 구상”

개헌을 대선의 전면에 올린 건 더불어민주당 이재명 후보와 국민의힘 김문수 후보였다. 이재명 후보는 지난 16일 전북 익산 유세에서 대통령 4년 연임제를 공식 제안했다. 이틀 뒤 김문수 후보는 대통령 4년 중임제를 기본 틀로, 정치 특권 해체 조항을 포함한 개헌안을 발표하며 대응했다. 개헌이 이처럼 본격적인 대선 이슈로 떠오른 것은 1987년 직선제 개헌 이후 처음이다.

두 후보는 모두 단임제의 구조적 한계를 지적하며 개헌의 필요성을 제기했지만, 그 해법은 전혀 달랐다. 이재명 후보는 국민이 다시 선택할 기회를 준다면 정책을 일관되게 추진할 수 있어야 한다며 연임제를 꺼내 들었다. 이어 ‘기본소득과 주거권, 노동권 등 사회권을 헌법에 명시하겠다’는 입장을 밝혔고, ‘국가는 국민 삶의 최소선을 보장하는 장치가 되어야 한다’는 철학을 제시했다.

반면 김문수 후보는 대통령직을 최대 두 번으로 제한하는 중임제를 제안하면서 권력의 순환과 통제를 핵심으로 강조했다. 대통령 불소추 특권 폐지, 국회의원 국민소환제, 국회 면책특권 삭제 등 이른바 ‘정치 특권 해체’ 조항도 함께 담았다. 그는 권력이란 행사되는 것이 아니라 절제돼야 한다는 원칙 아래, 정치권 전반에 대한 견제 장치를 헌법에 명문화하겠다는 의지를 드러냈다.

이재명의 개헌은 국가가 국민에게 어떤 권리를 보장할 것인지를 묻는 개헌인 반면, 김문수의 개헌은 국가 권력을 어떤 방식으로 통제할 수 있을지를 중심에 두고 있다. 하나는 유능한 행정국가의 구상을 전제로 하고, 다른 하나는 절제된 통치구조의 설계를 지향한다.

◇복지국가냐 절제국가냐…제도 설계의 선택

연임제와 중임제는 대통령 임기 구조의 문제처럼 보이지만, 실상은 국가의 역할과 성격에 대한 근본적인 물음을 내포하고 있다. 이재명 후보가 강조하는 연임제는 정책 연속성과 행정 안정성을 핵심 가치로 삼고 있다. 한 번 더 국민의 선택을 받은 대통령이 중장기 정책에 대한 안정적인 추진을 강조한 셈이다. 여기에 사회권 명문화까지 함께 제시하면서, 헌법을 복지국가의 토대로의 전환도 공언했다.

김문수 후보의 중임제는 권력의 견제와 분산에 초점을 둔다. 단임제의 폐쇄성과 행정 연속성 부족은 인정하지만, ‘권력을 장기적으로 위임하는 방식보다는 시민이 주기적으로 통제할 수 있는 시스템이 더 중요하다’는 시각이다. 대통령뿐 아니라 국회와 정치권 전반을 국민의 감시 대상 안에 두고, 특권 구조를 해체하는 헌법 체계의 설계 방향을 제시한 셈이다.

이재명 후보가 국가의 책무와 역할을 헌법적으로 강화하려 한다면, 김문수 후보는 권력의 크기와 방향을 제도적으로 제한하고자 하는 접근을 취하고 있다. 결국 이번 개헌 논의는 국가가 국민의 삶을 책임지는 보장국가로 나아갈 것인지, 권력을 나누고 통제하는 절제국가로 재편될 것인지를 놓고 유권자에게 선택을 요구하고 있다.

◇국제사례가 말하는 개헌의 조건

사회권을 헌법에 명시하는 방안은 국제적으로도 새로운 시도는 아니다. 독일, 스웨덴, 노르웨이 등은 이미 주거권, 노동권, 교육권 등 사회적 기본권을 헌법에 포함시키고 있다. 이들 국가는 권리의 선언에 그치지 않고 입법적 실현 메커니즘과 재정 기반을 함께 설계함으로써 헌법 조항의 실효성을 담보하고 있다. 사회권을 헌법에 담는 것이 곧바로 복지를 실현한다는 의미는 아니다. 권리가 작동하려면 이를 뒷받침하는 제도와 재정이 함께 설계돼야 한다.

반면 김문수 후보의 개헌안에 포함된 국민소환제나 정치인 감시 장치는 남미의 사례에서 그 한계를 드러낸 바 있다. 베네수엘라와 볼리비아는 국민소환제를 도입했지만, 제도가 정치적 보복 수단으로 전락하면서 정치 불안과 정쟁을 심화시키는 결과를 낳았다. 반면 스위스는 직접민주주의를 운영하면서도 국민 발안과 소환 요건에 엄격한 절차를 부과해 제도의 남용을 통제하고 있다.

헌법학계는 사회권 명문화와 국민통제형 개헌 모두 ‘설계의 균형’이 관건이라고 강조한다. 전자는 입법·재정적 뒷받침 없이는 상징적 선언에 머물 수 있고, 후자는 제도가 정치를 감정화하고 포퓰리즘으로 흐를 수 있기 때문이다. ‘제도의 내용보다 그 운영 방식과 실현 구조가 훨씬 더 중요하다’는 경고이기도 하다.

◇정치보다 제도? 제도보다 문화?

시민사회는 이번 개헌 논의에서 제도 그 자체보다 정치문화에 주목하고 있다. 참여연대는 “헌법은 작동하는 정치문화와 함께할 때 비로소 의미를 갖는다”고 지적했다. 헌법 조문만 바뀐다고 해서 정치가 변하지는 않는다는 현실 인식이 깔려 있다. 경실련도 “권력 통제 장치를 지나치게 강조할 경우, 오히려 정치에 대한 근본적 불신을 제도화하는 결과를 초래할 수 있다”고 우려했다.

실제로 제왕적 대통령제에 대한 비판은 한국 정치에서 꾸준히 제기돼 왔지만, 정작 제도 변화는 정치 불신을 완화하지 못했다. 오히려 구조보다 정치문화의 실패가 불신을 재생산해온 측면이 크다는 지적도 나온다.

정당들은 각기 다른 개헌안을 미래 비전으로 제시하고 있다. 더불어민주당은 이재명 후보의 개헌안을 “국민의 삶을 중심에 둔 헌정 설계”로 설명하며 복지국가 전환의 초석으로 평가한다. 국민의힘은 김문수 후보의 개헌안을 “정치 불신을 해소할 수 있는 현실적 설계”라고 강조하면서도, 민주당 안에 대해선 “연임제는 장기집권 전략”이라고 비판했다. 민주당 측도 김문수 안에 대해 “정치의 감정화를 헌법에 제도화하려는 시도”라며 우려를 표했다.

◇개헌은 민주주의의 자기 진단이다

대통령 임기를 다시 설계하자는 이번 개헌 논의는 단순히 연임제와 중임제 가운데 하나를 고르는 문제가 아니다. 그것은 국민이 다시 선택할 수 있는 국가를 원하느냐, 아니면 국민이 언제든 통제할 수 있는 국가를 원하느냐는 민주주의의 방향에 대한 집단적 선택이다.

국가가 헌법을 통해 복지 책임을 강화할 것인지, 아니면 권력 통제를 강화할 것인지를 둘러싼 이번 개헌 논쟁은 정치의 자기 진단이자 민주주의의 미래를 설계하는 출발점이 되고 있다. 이제 선택은 유권자의 몫이다.